永初四年的洛阳冬，积雪压弯了南宫的飞檐。汉安帝刘祜盯着三公呈递的“入钱谷拜官”奏疏，笔尖在“关内侯价千万钱”处划出深深的墨痕。窗外传来太学生的朗朗书声，他突然想起父亲清河王曾说“卖官鬻爵如饮鸩止渴”，却不得不盖上御玺——邓太后的朱批早已落在奏疏首页：“国用不足，暂行权宜”。
三公的奏疏像一张价目表，将官爵明码标价：虎贲羽林郎三百万钱，五大夫五十万钱，甚至连缇骑、营士都有定价。刘祜看着这些数字，想起去年并州大饥，人相食的惨状，而此刻太府寺的金库里，堆满了富商豪强的捐粮。他对司徒夏勤说：“朕宁愿打开上林苑让百姓耕种，也不愿卖官坏了选贤之路。”但邓太后的诏书随即下达：“垦辟苑囿与入钱补官并行不悖”，将他的劝谏化作泡影。
广成苑的开垦令发布那日，刘祜偷偷微服前往。只见昔日皇家猎苑里，贫民们扛着官府发的铁犁，在荆棘中开垦。一个老农用树枝在地上画着：“每亩交三斗租，比租种豪强的田少一半。”刘祜刚要开口，随行的中常侍低声提醒：“太后派了监工，凡敢议论朝政者，以妖言罪论处。”他默默转身，衣摆扫过丛生的野草，仿佛扫过自己无力改变的现实。
先零羌的叛乱像久治不愈的脓疮，吞噬着国库。骑都尉任仁战败下狱的消息传来时，刘祜正在查看凉州地图。邓骘的大将军幕府送来紧急军报，索要五百万钱犒赏三军，而司农卿却奏报“仓廪仅存三月粮”。他想起护羌校尉侯霸的密奏：“羌人所恃，不过汉家铁器与盐巴，若断其贸易，可不战自降。”然而邓太后却采纳邓骘的“以战养战”策略，继续征兵征粮，将并州、凉州变成人间地狱。
最让刘祜心惊的是“徙郡避羌”的决定。陇西、安定等郡百姓扶老携幼迁徙，沿途饿殍枕藉。他在诏书中加入“赐迁徙者每户耕牛一头”，却被邓骘改为“牛只暂借，三年后归还”。当他质问邓骘，得到的却是：“陛下但知仁政，不知兵事，羌贼未灭，安能耗散国力？”
永初五年的夏天，蝗虫遮天蔽日，连洛阳的宫墙都被染成土黄色。刘祜站在德阳殿露台，看着太官署送来的膳食——粟米粥里掺着麦麸，这已是减俸后的标准。他想起去年的诏书中“种宿麦蔬食，务尽地力”，可各州郡报来的垦田数，竟比受灾面积还多。尚书令陈忠私下透露：“郡守们怕担责，竟将蝗灾说成‘蝗不入境’，将饿死的百姓报成‘流民自散’。”
十二月的地震，震塌了长安的杜陵陵园。刘祜冒雨前往祭祀，见守陵人在废墟中哭泣，当场脱下御服赏赐。回宫后却收到邓太后的责备：“天子服饰代表国威，岂可轻赐庶人？”他望着案头的罪己诏，终究没敢写上“外戚专权，天怒人怨”，只敢含糊其辞：“朕统理失中，致灾异蜂起。”
当零陵、桂阳的租米运抵洛阳，刘祜坚持要亲自查验。打开粮车，却发现底层全是掺杂的秕谷，上层才铺着精米。他怒斩监粮官，却被邓太后说成“苛责小吏，动摇军心”。更让他无奈的是，这些本应用于赈济南阳饥民的粮食，竟被邓氏族人截留一半，转运到河北的私田。
他试图建立“常平仓”制度，却因“费用浩大”被驳回；想推行“区种法”提高产量，却因“变更祖制”不了了之。在东观校勘典籍时，他看到文帝“弛山泽之禁”的记载，偷偷下诏开放皇家林苑，却在诏书发布前被邓太后改为“限贫民每月采薪三日”。